8. Правовые вопросы охраны природы

Административная комиссия (АК) - коллегиальный орган при исполнительном комитете районного (городского) Совета народных депутатов, в функции которого входят рассмотрение дел об административных правонарушениях и вынесение постановлений о наложении административных взысканий на правонарушителей или применении других мер воздействия. АК образуются соответствующими Советами народных депутатов и представителями общественных организаций на срок полномочий Советов. Порядок их образования и деятельности определяется в основном республиканскими положениями об этих комиссиях. В частности, в РСФСР такое Положение утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 г.

АК рассматривают и разрешают дела об административных правонарушениях должностных лиц и граждан, выразившихся в нарушениях правовых требований рационального использования и охраны земель и недр, охраны заповедников, национальных парков, памятников природы, зеленых насаждений в городах и других населенных пунктах, правил по карантину растений, а также правил по эксплуатации газоочистных и пылеулавливающих установок. Кроме того, в отдельных союзных республиках, в частности в РСФСР, АК рассматривают и разрешают дела об административной ответственности должностных лиц, но вине которых допущены лесонарушения, перечисленные в постановлении Совета Министров СССР от 21 августа 1968 г. "О порядке и размерах материальной ответственности за ущерб, причиненный лесному хозяйству", а также об ответственности за нарушения Правил отпуска леса на корню в лесах СССР (1955 г.) и Правил сенокошения и пастьбы скота в лесах СССР (1947 г.). Дела об указанных административных правонарушениях АК рассматривают на основании протоколов или актов, удостоверяющих факт и обстоятельства правонарушения, составленных государственными и общественными инспекторами органов охраны природы.

Административная ответственность (АО) - один из видов юридической ответственности в СССР (наряду с уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой), заключающийся в применении предусмотренных законодательством мер взыскания или воздействия административными комиссиями при исполнительных комитетах районных (городских) Советов народных депутатов либо специально уполномоченными должностными лицами государственных органов без рассмотрения дела в суде. Мерами административного взыскания в области охраны окружающей среды являются: предупреждение, денежный штраф, конфискация имущества,, временное лишение прав. Меры административного взыскания применяются лишь в отношении граждан и должностных лиц. В отношении предприятий, учреждений и организаций, допускающих административные правонарушения, применяются лишь меры административного воздействия: приостановление или прекращение работы предприятий, цехов, агрегатов и других хозяйственно-технических объектов, систематически загрязняющих окружающую среду сточными водами или выбросами в атмосферный воздух; запрещение использования отдельных машин, механизмов, приборов, являющихся источниками загрязнения, шума, вибраций, излучений свыше допустимых норм и т. п. Некоторые меры административного воздействия могут применяться и в отношении граждан.

Меры административного взыскания и воздействия в области охраны окружающей среды применяются компентентными должностными лицами государственных органов:

по регулированию использования и охране вод - за нарушения правил использования и охраны вод;

рыбоохраны - за нарушения правил рыболовства и охраны рыбных запасов;

лесного хозяйства (лесной охраны) - за нарушения правил пожарной безопасности в лесах;

охотничьего хозяйства, равно как и других органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты,- за нарушения правил охоты и охраны животного мира;

санитарного надзора - за нарушения санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил планировки и застройки населенных мест, охраны атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, почвы, а также правил радиационной безопасности;

ветеринарного надзора - за нарушения правил по карантину животных и других ветеринарно-санитарных правил.

Во всех остальных случаях нарушения правовых требований охраны окружающей среды меры административного взыскания и воздействия применяются по постановлениям административных комиссий при исполнительных комитетах районных (городских) Советов народных депутатов на основании протоколов или актов о совершенных правонарушениях, составленных государственными или общественными инспекторами по охране природы.

Порядок применения АО в области охраны окружающей среды регламентируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке", положениями об административных комиссиях, утвержденными президиумами верховных советов союзных республик, а также специализированным законодательством Союза ССР и союзных республик по вопросам охраны окружающей среды.

Акт на право пользования землей (А на ППЗ) - документ, удостоверяющий право предприятий, учреждений, организаций и граждан на бессрочное пользование предоставленными им земельными участками. В соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 10) Совет Министров СССР утвердил единую форму государственного акта на право пользования землей (постановление Совета Министров СССР от 6 марта 1975 г. "О выдаче землепользователям государственных актов на право пользования землей"). А на ППЗ содержит наименование землепользователя, которому выдан акт, его местонахождение, наименование исполкома Совета народных депутатов, выдавшего акт, размеры предоставленного в пользование земельного участка и его целевое назначение. Государственный А на ППЗ составляется в двух экземплярах на языке союзной (автономной) республики с подстрочным русским текстом и выдается землепользователю исполнительным комитетом районного (городского) Совета народных депутатов. Он регистрируется в Книге записей государственных актов на право пользования землей, удостоверяется подписями председателя исполкома районного (городского) Совета народных депутатов и главного (старшего) инженера-землеустроителя и гербовой печатью исполкома. В приложении к нему даются план землепользования, список посторонних землепользователей и записи о последующих изменениях в землепользовании. Второй экземпляр акта хранится в исполнительном комитете районного (городского) Совета народных депутатов. Контроль за выдачей государственных А на ППЗ возложен на Министерство сельского хозяйства СССР.

Порядок оформления временного пользования землей устанавливается законодательством союзных республик.

В соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 23 марта 1971 г. "О порядке предоставления в пользование земельных участков" в случаях предоставления земельных участков во временное пользование из земель государственного запаса землепользователям выдаются соответствующими райисполкомами (горисполкомами) удостоверения на право временного пользования землей. В них указываются размеры и местоположение предоставляемых земельных участков, конкретные сроки, виды угодий, цели и условия землепользования.

В случаях предоставления земельных участков во временное пользование из земель, находящихся в пользовании предприятий, учреждений и организаций, заключается договор о праве временного пользования землей между заинтересованными землепользователями. В договоре подробно регламентируются взаимные права и обязанности землепользователей, включая обязанности по рекультивации земли. Заключение договоров, как и выдача удостоверений на право временного пользования землей, производится на основании решений соответствующих органов о предоставлении земельных участков.

А на ППЗ и удостоверение (договор) на право временного пользования землей имеют важное значение для обеспечения охраны окружающей природной среды. Они помогают землепользователям четко представлять свои права и обязанности по охране земель и других природных объектов и в необходимых случаях защищать свои права от неправомерных действий организаций и отдельных лиц. Они помогают государственным органам в осуществлении контроля за рациональным использованием и охраной земель.

Акт о нарушении правил охраны природы (А о НПОП) - документ, отражающий факт и обстоятельства нарушения правил охраны природы. Составляется на месте правонарушения государственным или общественным инспектором охраны природы либо другим уполномоченным на то должностным лицом совместно с другими причастными к нарушению лицами. Используется как первичный документ при решении вопросов административной ответственности правонарушителей либо в случаях применения других видов юридической ответственности. В предусмотренных законодательством случаях А о НПОП составляется по утвержденной органами охраны природы типовой форме и именуется протоколом.

В А о НПОП (протоколе) должны быть указаны: дата и место составления; должность, фамилия, имя и отчество лица или лиц, составивших акт; фамилия, имя, отчество, род занятий (место работы), место жительства, возраст и семейное положение нарушителя; документ, удостоверяющий личность нарушителя: место и сущность нарушения (какой именно законодательный акт об охране природы нарушен), вид ответственности; фамилии, имена и адреса свидетелей (очевидцев) и потерпевшего, если они имеются. Протокол подписывается всеми лицами, участвовавшими в его составлении. В случае отказа нарушителя от подписания в акте (протоколе) делается об этом специальная запись, удостоверенная подписями других участников составления документа. В протоколе также указывается об изъятии орудий нарушения правил охраны природы и незаконно добытой продукции, о вещественных доказательствах правонарушения, о сделанных фото- или киносъемках.

Юридически грамотно составленный А о НПОП является исключительно важным условием привлечения нарушителей правил охраны природы к ответственности и обоснованного наказания виновных лиц.

Акт о приемке в эксплуатацию производственно-хозяйственных объектов (АПЭ) - основной документ, удостоверяющий готовность к соответствующей требованиям законодательства эксплуатации вновь построенных или реконструированных предприятий, цехов, агрегатов, водохозяйственных, транспортных, энергетических, горнодобывающих и других производственных сооружений, жилых домов, зданий общественного назначения и т. п. Составляется государственными приемочными комиссиями, назначаемыми в установленном порядке министерствами и ведомствами СССР, советами министров союзных и автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов и другими компетентными органами. В состав комиссий включаются представители заинтересованных министерств и ведомств, предприятий и организаций, в том числе органов государственного управления охраной окружающей среды, государственных инспекций по охране природы. Подписанию АПЭ предшествует тщательная проверка полноты и качества выполненных строительных работ, включая работы по созданию и опробованию очистных систем и сооружений, защитных устройств, а также устройств, предохраняющих вредное воздействие на растительный и животный мир, рекультивации земель и других природоохранительных мероприятий, предусмотренных плановыми заданиями, строительными проектами или вытекающих непосредственно из законодательных актов, правил, положений и инструкции.

В соответствии с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении (ст. 21) запрещается ввод новых и реконструированных предприятий, цехов, участков, установок и иных объектов, не обеспечивающих эффективной очистки, обезвреживания, улавливания вредных выбросов, отходов и отбросов.

В соответствии с Основами водного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 10) запрещается ввод в эксплуатацию:

новых и реконструированных предприятий, цехов, агрегатов, коммунальных: и других объектов, не обеспеченных устройствами, предотвращающими загрязнение и засорение вод или их вредное воздействие;

оросительных и обводнительных систем, водохранилищ и каналов до проведения предусмотренных проектами мероприятий, предотвращающих затопление, подтопление, заболачивание, засоление земель и эрозию почв;

осушительных систем до готовности водоприемников и других сооружений в соответствии с утвержденными проектами;

водозаборных сооружений без рыбозащитных устройств в соответствии с утвержденными проектами;

гидротехнических сооружений до готовности устройств для пропуска паводковых вод и рыбы в соответствии с утвержденными проектами;

буровых на воду скважин без оборудования их водорегулирующими устройствами и установления в соответствующих случаях зон санитарной охраны.

В соответствии с Основами лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 18) запрещается ввод в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, цехов, агрегатов, транспортных путей, коммунальных и других объектов, не обеспеченных устройствами, предотвращающими вредное воздействие на состояние и воспроизводство лесов.

Строительство, реконструкция и ввод в эксплуатацию горнодобывающих; предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, запрещаются, если при их проектировании не соблюдены требования, предусмотренные ст. 22 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, включающие и требования по охране недр и других объектов окружающей природной среды.

Во всех указанных случаях АПЭ не должны составляться и подписываться. Члены государственных приемочных комиссий, виновные в нарушении этих требований, могут быть привлечены к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности.

Арбитражные дела об охране природы (АДОП) - дела по разрешению хозяйственных споров, связанных с нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и рассматриваемые органами государственного арбитража. В число этих органов входят: Государственный арбитраж при Совете Министров СССР, государственные арбитражи при советах министров союзных и автономных республик, исполкомах областных (краевых), Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов, а также при министерствах, ведомствах и некоторых других организациях. Органы государственного арбитража рассматривают хозяйственные споры лишь между предприятиями, учреждениями и организациями, за исключением колхозов (хозяйственные споры колхозов рассматриваются в судах). Компетенция органов государственного арбитража по рассмотрению хозяйственных споров разграничивается с учетом территориального признака и стоимости (суммы) иска. Организация и порядок деятельности органов государственного арбитража определяются Законом о государственном арбитраже в СССР.

Наиболее распространенными АДОП являются дела о возмещении убытков:

рыбному хозяйству в случаях массовой гибели рыбы в результате загрязнения водных объектов промышленными, коммунальными и другими сточными водами или производственными отходами, либо нарушения других правил использования и охраны рыбохозяйственных водоемов (по искам органов рыбоохраны);

охотничьему хозяйству в случаях гибели диких животных в результате нарушения требований охраны окружающей природной среды сельскохозяйственными, промышленными, транспортными и другими предприятиями и организациями (по искам органов охотничьего хозяйства);

лесному хозяйству в случаях нарушения правил рационального использования и охраны лесов (по искам органов лесного хозяйства);

землепользователям в результате самовольного захвата земель, их загрязнения, порчи или разрушения плодородного слоя почвы и т. п. (по искам предприятий, учреждений или организаций - землепользователей).

Предприятия, учреждения и организации, возместившие убытки в соответствии с решениями органов государственного арбитража, вправе предъявлять в суде регрессные иски к своим должностным лицам и другим работникам, непосредственно виновным в нарушении законодательства об охране окружающей природной среды в процессе своей производственной деятельности и причинении указанных выше убытков народному хозяйству (в порядке, предусмотренном трудовым законодательством).

Атмосфера, атмосферный воздух как объект правовой охраны - часть природной среды, представляющая собой естественно образовавшуюся газообразную внешнюю оболочку Земли (в данном случае к атмосфере не относится воздух, находящийся в помещениях, резервуарах, баллонах).

Исторически сложившаяся и устойчивая саморегуляция качественного состояния атмосферы (газовый состав, температура, наличие примесей, перемещение воздушных масс и пр.) является незаменимым условием существования живых организмов на Земле. Атмосфера обеспечивает физиологические процессы дыхания, а также выполняет ряд других полезных функций: регулирует степень и характер солнечной радиации у поверхности Земли, служит сферой формирования и распределения запасов атмосферной влаги, используется как среда для удаления в нее остаточных продуктов жизнедеятельности людей и других живых существ, применяется как транспортная коммуникация в авиации, воздухоплавании и т. д.

Атмосфера образует нераздельное единство в глобальном масштабе и не может быть поделена государственными границами. Кроме того, до сего времени нет четко установленной границы внешней стороны атмосферы, которой она соприкасается с космическим пространством. Попытки установить эту границу, предпринимавшиеся в связи с необходимостью определения территории государств, пока не привели к выработке какого-либо общепризнанного положения. По международному обычаю, внешняя граница атмосферы (следовательно, и территории страны) ограничивается высотным пределом, "потолком" подъема самолетов и других летательных аппаратов, использующих аэродинамические свойства. Аппараты (ракеты, спутники), летающие за этими пределами, считаются находящимися вне атмосферы, в космосе. Все эти специфические условия принимаются во внимание в процессе правового регулирования использования и охраны атмосферы.

Береговая полоса (БП) - полоса земной суши, примыкающая к водным объектам и предназначенная для обслуживания нужд водопользования и охраны вод. В соответствии с Уставом внутреннего водного транспорта Союза ССР (ст. 20-25) на внутренних водных путях (вне городских поселений) предоставляется в общее бесплатное пользование для работ, связанных с судоходством и сплавом, полоса земли шириной в 20 м от уреза воды или от бровки берега (на крутых берегах) в глубь материка или острова, являющаяся БП внутренних водных путей. На этой полосе разрешается: устройство приспособлений для причала судов и плотов; погрузка и выгрузка грузов (без устройства постоянных сооружений); установка временных устройств для швартовки судов, плотов и наплавных сооружений; временное хранение грузов, топлива, рыболовных снастей, судовых и плотовых принадлежностей; устройство временных зимовочных помещений и производство других работ, вызванных случайной зимовкой или аварией судна или плота; устройство механической тяги судов и плотов; хранение и сплотка в зимнее время древесины, предназначенной для сплава. Пользование БП для нужд рыболовства в тех местах, где она используется для нужд судоходства, допускается по согласованию с органами управления внутренним водным транспортом. Право общего пользования БП для нужд судоходства и сплава не распространяется на участки, занятые гидротехническими и мелиоративными сооружениями, строениями, садами, виноградниками и другими ценными насаждениями, а также на усадебные участки, или участки, укрепленные специальными сооружениями и насаждениями, и на полосу отвода железных дорог.

В целях предохранения берегов судоходных рек и находящихся на них искусственных насаждений от порчи и разрушения органы, регулирующие судоходство, могут запрещать на отдельных участках БП распашку земли, корчевку леса и проведение других работ. Возведение строений и сооружений в пределах БП допускается только с разрешения соответствующих исполнительных комитетов Советов народных депутатов. Разрешение должно быть согласовано с органами, регулирующими судоходство и сплав, и с другими уполномоченными на то органами. Организации, производящие в пределах БП разработку ископаемых, рубку леса, постройку мостов и другие работы, должны обеспечить сохранность водно-транспортных сооружений и исключить вредное влияние работ на водные и другие природные объекты. Организации, использующие БП для хранения и сплотки древесины, обязаны проводить очистку затопляемых участков от остатков древесины до начала паводков.

Водное законодательство (ВЗ) - отрасль советского законодательства, определяющая правовой режим водных ресурсов страны, порядок их использования и охраны, а также предотвращения их вредного воздействия. Задачами советского ВЗ являются регулирование водных отношений в целях обеспечения рационального использования вод для нужд населения и народного хозяйства, охраны вод от загрязнения, засорения и истощения, предупреждения и ликвидации вредного воздействия вод, улучшения состояния водных объектов, а также охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области водных отношений.

Правовые нормы ВЗ содержатся в Конституции СССР, конституциях союзных республик и автономных республик, Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых Верховным Советом СССР 10 декабря 1970 г., и водных кодексах союзных республик, законах об охране природы союзных и автономных республик, а также в ряде других законодательных и правовых актов. Высшей юридической силой обладают конституционные нормы. На следующих ступенях стоят нормы Основ водного законодательства и других общесоюзных законов, водных кодексов и других законов союзных и автономных республик, постановлений Совета Министров СССР и советов министров союзных и автономных республик. Это означает, что все нормы должны прежде всего соответствовать действующим конституциям, а затем общесоюзным Основам водного законодательства и другим соответствующим правовым актам. Подзаконные правовые нормы во всех случаях должны соответствовать нормам ВЗ.

В Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик выражены наиболее общие водноправовые нормы. В частности, в ст. 11 Конституции СССР закреплено право исключительной собственности государства на воды. В ст. 18 говорится о рациональном, научно обоснованном использовании водных ресурсов, о сохранении в чистоте воды, а в ряде других статей (73, 131, 147) - о рациональном использовании и охране природных ресурсов, частью которых являются и водные ресурсы.

В более развернутом виде содержание ВЗ определяется в Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик. В этом документе говорится об исключительной государственной собственности на воды в СССР, разграничивается компетенция Союза ССР и союзных республик в области регулирования водных отношений, определяется порядок государственного управления и контроля в области использования и охраны вод, устанавливаются основные условия и требования в отношении всех видов водопользования и охраны вод, а также решаются вопросы ответственности за нарушение водного законодательства.

Основы водного законодательства закрепили принцип приоритета хозяйственно-питьевого водопользования, т. е. первоочередного обеспечения водой питьевых и бытовых нужд населения.

Пользование водными объектами с применением сооружений или технических устройств либо без применения таковых, если оно оказывает влияние на состояние вод (специальное водопользование), допускается только на основе разрешений, выдаваемых органами управления водным хозяйством - органами по регулированию использования и охране вод. Перечень видов специального водопользования утвержден Министерством мелиорации и водного хозяйства СССР 10 августа 1977 г. Общее водопользование, т. е. пользование водными объектами без применения сооружений или технических устройств, если оно не оказывает существенного влияния на состояние вод, допускается без разрешений, но при условии соблюдения правил использования и охраны вод. Большое значение в Основах водного законодательства придается регулированию сложного комплекса отношений по размещению, проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию предприятий, сооружений и других хозяйственных объектов, влияющих на состояние вод, производству работ на водных объектах и в прибрежных полосах (зонах), эксплуатации водохранилищ, а также сбросу сточных вод в водоемы. Установлено, в частности, что сброс сточных вод допускается только в случаях, если он не приведет к увеличению содержания в водном объекте загрязняющих веществ свыше установленных норм и при условии очистки водопользователем сточных вод до пределов, установленных органами по регулированию использования и охране вод. Если указанные требования нарушаются, сброс сточных вод должен быть ограничен, приостановлен или запрещен органами по регулированию использования и охране вод вплоть до прекращения деятельности отдельных промышленных установок, цехов, предприятий, организаций, учреждений.

В развитие Основ водного законодательства издано большое число детализирующих и вспомогательных правовых актов, включая постановления Совета Министров СССР "О порядке разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод" (от 2 июня 1976 г.), "О порядке ведения государственного водного кадастра" (от 1 августа 1977 г.), "О порядке согласования и выдачи разрешений на специальное водопользование" (от 10 июня 1977 г.), а также утвержденные Советом Министров СССР "Положение о государственном учете вод и их использовании" и "Положение о государственном контроле за использованием и охраной вод".

Таким образом, ВЗ представляет собой сложную систему внутренне согласованных правовых норм, являющихся в свою очередь частью всей системы советского законодательства.

От ВЗ следует отличать водно-транспортное законодательство, регулирующее хозяйственные отношения по перевозке пассажиров и грузов водным путем. Нормы этого законодательства содержатся в основном в Уставе внутреннего водного транспорта и Кодексе торгового мореплавания СССР.

Водный кадастр (ВК) - систематизированный свод сведений о природных запасах воды на территории страны. Впервые ВК в СССР был подготовлен в 1938-1940 гг. только по поверхностным водам суши. В последующие годы он пополнялся недостающими сведениями.

По действующему законодательству, государственный ВК включает данные учета всех вод по количественным и качественным показателям, регистрации водопользований, а также данные учета использования вод, которые систематизированы по единой для СССР системе. Постановлением Совета Министров СССР от 1 августа 1977 г. "О порядке ведения государственного водного кадастра" ведение ВК возложено на Государственный комитет СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды совместно с Министерством геологии СССР (по разделу подземных вод) и Министерством мелиорации и водного хозяйства СССР (по разделу использования вод). Данные ВК учитываются при планировании использования вод и принимаются во внимание при проведении водохозяйственных мероприятий.

Водный кодекс (ВК) - одна из форм систематизации республиканского водного законодательства, основной водный закон союзной республики. ВК утвержден Верховным Советом каждой из союзных республик в соответствии с Основами водного законодательства Союза ССР и союзных республик и содержит сравнительно подробные правила и положения о порядке использования и охраны вод. Каждый ВК имеет пять разделов: общие положения; водопользование; охрана вод и предупреждение их вредного воздействия; государственный учет и планирование использования вод; ответственность за нарушение водного законодательства. ВК не объединяет все водное законодательство республики. Наряду с ним и в развитие его отдельных положений действуют постановления Совета Министров союзной республики, подзаконные ведомственные нормативные акты (положения, правила, инструкции), а также нормативные акты местных Советов народных депутатов и их исполкомов.

Водный объект (ВО) - один из видов природных объектов, элементарная структурная часть единого государственного водного фонда СССР. ВО - обобщающее юридическое понятие, обозначающее отдельную реку, озеро, водохранилище, болото, море, месторождение подземных вод, ледник либо искусственно или условно ограниченный участок водоема. Это объект водопользования и охраны вод.

От ВО следует отличать водохозяйственные объекты, к числу которых относятся гидротехнические сооружения, водопроводные и канализационные системы, оросительные и осушительные каналы и т. п. Водохозяйственные объекты не относятся к природной среде, а являются имуществом.

Водопользование - пользование природными запасами воды, состоящими в исключительной собственности государства и находящимися в реках, озерах, морях, водохранилищах и других поверхностных и подземных водных объектах в пределах государственных границ СССР. Пользование водой, которая добыта из природных запасов (например, в случаях коммунального водоснабжения, купли и продажи питьевой воды и т. п.), не являе